治堵民主与公正

2019-08-22 21:58:17 来源: 伊犁信息港

核心提示:但值得注意的趋势是,争议的焦点,已从治堵政策是否有效的技术层面,越来越多地转向是否符合程序民主、社会公正等深层思考。

如此景象其实并不令人意外,近年来多个城市频频推出的各种治堵措施,几乎无一例外地引发一地争议。但值得注意的趋势是,争议的焦点,已从治堵政策是否有效的技术层面,越来越多地转向是否符合程序民主、社会公正等深层思考。可以说,治堵,已不仅仅是一个城市管理议题,也成了考察公共政策民主性、公正性的政治窗口。

限制的升级

201 年9月2日,北京市环保局发布了清洁空气行动计划(201 -2017年)重点任务分解措施,在有关治理拥堵和尾气污染的一系列政策设想中,震动效应的信号是,有关部门正在抓紧研究征收交通拥堵费政策,并适时出台。

此前的8月末,新版《上海市交通发展白皮书》已将征收交通拥堵费首次列为政策储备。再往前追溯,深圳于2007年在国内率先酝酿过征收交通拥堵费,其后,广州、杭州、南京等地都曾释放过类似风声,但因分歧巨大、抵制甚众,终不了了之。比较而言,北京经过数年试探后,此次已列出了相对明确的时间表,很可能成为个破冰者。而作为具有风向标意义的首都,北京又对其它城市具有强烈的示范作用,由此引发全国性的关注和争议,也就在情理之中。

其实,交通拥堵费对中国而言是一个舶来品。1975年,新加坡率先推行了这一治堵政策,其后伦敦、纽约、东京等城市先后跟进。不过,这些城市都是在各种治堵措施几乎用尽而又无法缓解拥堵的情形下,才采取了这一极端手段。如今,交通拥堵费在中国已经箭在弦上,是否意味着治堵也到了山穷水尽的地步呢?

近十多年来,我国以超常速度快速步入了汽车时代,截至2012年底,全国机动车保有量已达2.4亿辆,北京更是在短短两年内就从400万辆猛增至5 0多万辆。与此同时,许多城市日益陷入 堵城 的困境,在私家车保有量排名前四位的北京、上海、广州和成都,高峰期全城皆堵已成常态。此外,因汽车尾气排放这一主导因素,目前全国约有五分之一的城市大气污染严重。有测算表明,因交通拥堵等问题,我国15座城市每天损失近10亿元财富。因汽车时代而带来的交通拥堵、环境污染等城市病,已成为城市管理必须解决的顽疾。

在此背景下,各地开始为治堵而频频发力,从限行到限号,从限牌到限停......各种以 限制 为特征的行政、经济调控手段连绵不断、持续升级,几成一 限 到底的态势。对公众而言,购买、使用汽车的自由日益受到抑制,成本变得越来越高。

以北京为例,自2011年实行摇号限购以来,中签比例不断走低,到今年9月已跌至1:87,购车成了 摇号难,难于上青天 的撞大运。随着北京明确到2017年年底将机动车数量控制在600万辆,未来车辆指标配额将进一步削减,据测算中签比将下降为至少1:1 2,即1 2个人去摇号,只有1个人能中签。

在实行 车牌拍卖 的上海,今年上半年平均中标价已达8万元,以至于出现了 牌比车贵 的奇特现象。在广州、贵阳、石家庄等城市,各种不同版本的限购措施,也令消费者的日子越来越不好过。而这股 限购政策潮 依然以不可阻挡之势蔓延,据预测到2015年前后,全国拥堵的25个城市都将套上限购的枷锁。

然而令人沮丧的是,在推出如此之多的治堵措施后,多数城市并未摆脱拥堵之困,一些限制政策虽收一时之效,但很快便呈衰减效应,以至于拥堵故态复萌甚至加剧。仍以北京为例,虽然近年来接连推出尾号限行、摇号限购、停车费涨价、限制外地车进城等手段,但今年上半年拥堵指数却比去年同期增长6.4%,工作日路网平均拥堵时间已高达100分钟,比去年整整增加了 0分钟,北京人自嘲的 首堵 ,丝毫看不到正名的希望。

正因此,征收交通拥堵费会不会重蹈 只收钱不治堵 的覆辙,不能不令人生疑。而在质疑必要性之外,更需反思的是各种以 限制 为特征的治堵政策的正当性,追问其是否真正体现了正义的价值,即,制订程序是否民主,实质内容是否公正。

民主的缺席

诸如限行、征收交通拥堵费之类的治堵政策,在相当程度上造成了公民的出行不便,或限制了公民财产权的使用,可谓与公民的切身利益、自由权利息息相关,因而其决策理应征询民意、进行听证等等,必要时还须经过民意机关的审批。然而现实中的不少治堵政策,缺失的恰恰是程序的正义和民主。典型的例证是,北京于奥运会后实行的尾号限行,便是以一纸简单的行政命令推出,且年复一年地延长有效期,而由此引发的 是否侵犯公民物权 等争议,亦经久未息。

相形之下,许多国家推行的涉及公民权利的治堵政策,大多经过听取公众意见、提请议会批准等程序。其中的一个样板是瑞典首都斯德哥尔摩,2006年,斯德哥尔摩提出了征收交通拥堵费的设想,一开始遭到市民的强烈反对,为此,当地政府在加速改善公共交通的同时,设置了7个月的收费试行期,试行期间,该市市中心交通流量减少了20%,空气质量明显好转,由此,市民们再也无法忍受回到拥堵的日子,纷纷由拥堵费的抱怨者转为支持者。尽管社会共识已经基本达成,但当地政府并未借势独断行事,而是依然一丝不苟地执行民主程序,2006年9月,斯德哥尔摩通过市民公决这一直接的民主方式批准了收取交通拥堵费的提议,次年6月,该市议会正式通过了这一决策。也正因为公共政策同时确立了合法性和合理性,斯德哥尔摩成为世界上征收交通拥堵费效果为成功的城市。

从表面看,我国一些城市推出各种限制性的治堵方案时,也启动了征集民意等民主机制,然而,公众提出的如潮意见,常常无法影响终决策,甚至得不到官方的合理解释和反馈。更多时候,人们看到的是一些专家为官方意志站台和背书,征集民意蜕变成了政府单方声音的表达。

就此次征收交通拥堵费的动议,北京市有关部门也已表示,将在政策制定过程中 广泛征求社会各界的意见建议 。这一承诺无疑是值得欢迎的,但真正的忧虑和挑战是,决策民主能否落实兑现而非流于形式?比如,交通拥堵费如何征收?能否达到预期效果?在公共交通不尽人意的情况下,推出这一极端手段是否时机恰当?将大量车主 赶 到公交系统,是否可能令其更加不堪重负......都是公众极为关心的疑问,既需要深入论证和公共讨论,也需要政府承担起应尽的说明和解释义务。尤其是,征收交通拥堵费直接涉及公民财产、收费等问题,因而召开听证会、提请人大审批都是其不应绕开的门槛,但这些民主程序能否得到尊重,目前也是未知数。

治堵政策的复杂性还在于,它不仅涉及公共治理与公民权利之间的矛盾纠结,也关乎有车族、无车族、党政官员、普通市民等各种不同群体的诉求冲突,因而与此相关的政策选择,并非简单比较人数多寡、声音高低,而是如何限度地平衡各方利益,寻找到协调性的治堵方案,这也是程序民主的真正价值所在。

公正的失衡

除了程序民主,治堵政策面临的另一个考问是:如何才能不偏离公正的轨道?

回溯历史,为了扶持汽车工业、拉动内需,政策导向曾长期鼓励汽车消费,然而当拥堵、污染等诸多城市病爆发后,政策制订者又面临必须加以控制的压力,进退失据之际,牺牲的往往就是公众权益。但无法回避的一个问题是,让公众为缺乏预见的政策失误埋单,是否有违政府诚信、显失公平?

而在具体治堵思路上,限制公民汽车消费自由和权利的招数只能收一时之效,改善基础路网、发展公共交通等等才是根本出路,但这需要政府投入大量时间、精力和财力,远不如前者来得简易快捷。于是,频频登场的便是各种限制政策,总在公众身上打主意几乎成为一种本能的冲动,政府的应尽职责却往往轻描淡写、躲躲闪闪。这难免令人生疑,在政府义务尚未穷尽的情形下,将治堵责任过多推到车主身上,是否有推诿卸责之嫌?甚至滋长 只知限制和收费,不思改进 的懒政思维惯性?而由此产生的社会不公平感,也成为民意焦虑甚至官民对立的重要症结所在。

公众质疑的另一个焦点是,拍卖车牌照、提高停车费等经济手段,是否建立了公开透明的资金流向监督机制,保证其投入公共交通,而非中饱管理单位的腰包,或变异为政府 创收 的捷径。

北京大幅度提高中心城区停车费后,车主动辄就要支付数十元的停车费,但在停车成本急剧增加后,交通拥堵并未根本缓解,停车难与停车贵反而产生了叠加效应。更令车主们反感的是,多收的停车费的数额、流向等等,并无公开透明的知情渠道,仿佛成了一笔糊涂账,沦落为物业等管理单位的敛财之道。

也正因此,不少人对此次北京拟征收的交通拥堵费,终能否 专款专用 ,用于直接改善公共交通,并无多大信心,反而担忧其可能蜕变成政府的新财源。相形之下,在已经征收交通拥堵费的国家和地区,无不建立了保障公众知情、监督的畅通机制,这也是获得民意支持和社会认同的重要基础。

尤其是,一些抬高购车、用车成本的治堵措施,往往潜藏着制造社会不公平的危险。

以车牌拍卖这一限购政策为例,富裕阶层在政策实施前往往早已购置了汽车,政策实施后的增量消费人群,大多是收入一般的普通阶层,他们通常居住在房价较低但公交系统欠发达的郊区,汽车是他们必不可少的生存工具。但如今,他们不仅需要节衣缩食攒够购车资金,还必须支付高昂的牌照费,这样的政策效果,很难称得上符合社会公平。

至于交通拥堵费,更是存在着难以解释的内在悖论。作为一种价格杠杆,交通拥堵费只能对价格敏感者产生导向作用,迫使其调整出行方式。但不难设想,富人对这点 小钱 根本不在乎,公车用公款买单丝毫不心疼,因而交通拥堵费对两者的限制作用几可不计,真正挡住的只是大批工薪阶层有车族的车轮,剥夺的只是弱势群体改善出行质量的权利、选择出行方式的自由。其结果就是,由全体纳税人出资建设的公共道路资源,很可能变成被官员、富人买断的 专用道路 ,进而人为扩大路权不公平和交通权益的贫富不平等,甚至使交通拥堵费沦为一项 欺负穷人的政策 。

公车的死结

为什么受伤的总是私家车,公车却毫发无损? 几乎每一种限制性的治堵政策出台,都会引爆这样的不平和质疑。公车,成了治堵的争议焦点和难解死结。

因统计口径不一、信息不透明等因素,我国究竟有多少辆公车,始终是一个说不清道不明的谜。2010年有官方数据显示,全国公车数量为200多万辆,每年支出1500亿至2000亿元。但据民间测算,公车数量约为400万辆,每年支出约为 000亿至4000亿元。

规模失控的公车不仅浪费公帑、滋生腐败,而且因其数量庞大、使用频率远超私家车,也是制造拥堵的重要根源,对城市交通形成了巨大冲击。

以公车数量多的北京为例,其交通拥堵就具有明显的 行政病 特点。2010年,北京公务用车数量已达70多万辆,占北京市机动车总量的17.5%,且主要集中在城区,占用了本就稀缺的道路资源,在有些拥堵的路段,甚至半数左右都是公车。

普遍的共识是,不解决公车问题,治堵将永无突破和成功的希望。然而,社会呼吁多年的公车改革,始终处于艰难徘徊的困境。

2010年,北京市的治堵方案承诺, 十二五 期间,公车将实现 零增长 ,即未来五年不再新增公车。这与以往相比,当然有所进步,但在许多人看来,这样的控制措施还远远不够,与公车对拥堵的 贡献率 也极不相称。公车改革,不应仅仅止步于 零增长 或 少增长 ,而是应该 负增长 ,大量压减公车数量,为治堵率先垂范。

相形之下,许多国家虽然也为拥堵所困,却并无中国式的公车烦恼,比如,与拥有70多万辆公车的北京相比,德国首都柏林仅有92辆公车。韩国首都首尔为了解决拥堵问题,政府首先拿自己开刀,将公车数量压缩至仅有47辆,其中给行政长官配备的 官车 仅有4辆......在公车受到严格控制的国家,高官坐公交、地铁上下班屡见不鲜,而这种官民平等的景象,也为各种治堵政策的顺利实施铺平了道路。

难怪有舆论指出,在仿效一些国家治堵经验、试图引进拥堵费之类的政策之前,首先应该学习、接轨的是其严格的公车制度。

在中国的现实政治语境下,要立即实施首尔式的公车改革,恐怕并不现实。但这并不意味着公车改革可以萎缩不前。2006年中非合作论坛北京峰会期间,中央机关和北京市属机关共封存了49万余辆公车。2008年北京奥运会期间,除了实行社会车辆单双号出行,党政机关、企事业单位的公车也封存50%至70%。结果两次盛会期间,北京交通一路畅行,而办公效率并未因此受损。可见,公车削减不是 能不能 的问题,而是 敢不敢 的问题,是如何下决心将 应急 变为 常态 。

尤其应该引起警惕的是公车泛滥所引发的社会抵触,以及对公权形象的严重伤害。不难想象,当普通民众目睹公车可以不计成本、自由自在地满大街欢跑,而自己处处遭遇各种限制、收费的雷区,如何能心理平衡?又如何能对社会公正抱有信心?简言之,只有当公车改革先行一步,官员挤公交车的身影频频出现,各种限制性的治堵政策才具备起码的公平性,以及道义上的说服力,民众也才能心甘情愿地让渡自己的部分权利。

在很大程度上,一些治堵政策之所以引发强烈的质疑和抵制,并非这些政策真的如此糟糕,而是投射了人们对行政专断、特权交通等等的不满情绪。正是从这个意义而言,要解决交通之堵,必先排遣人心之堵,而要实现既畅交通、又疏人心的目标,就必须坚守两个基本的出发点 民主与公正!

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